新能源发电背后的土地困境

“根据‘碳中和’目的，未来风景电站用地要占到我们河山面积的1%左右。对于西部区域来说有足够的建设园地，那东南部省份要不要建设呢？”

5月30日， 清华大学社会科学学院能源转型研究中央常务副主任何继江对时代财经示意，土地使用瓶颈仍然是制约新能源发电的一大难题。

近期，特变电工（600089.SH）子公司投资建设的行唐200MW光伏项目，由于施工历程中存在涉嫌损坏生产谋划罪被立案考察，再次引起了业内对于光伏用地的讨论。

时代财经注重到，已往数年间，随着光伏电站规模与数目的不停增进，光伏项目违规占地的争议时有发生。今年4月，江苏省自然资源厅通告，浙江新能（600032.SH）全资孙公司未经批准、私自占用*基本农田建设光伏项目。

5月27日，浙江新能证券部事情职员对时代财经示意，不清晰该项目那时的用地审批历程，但其强调已经整改完成。

5月25日，水利部印发了《水利部关于增强河湖水域岸线空间管控的指导意见》，要求光伏电站、风力发电等项目不得在河流、湖泊、水库内建设。

那么，光伏项目用地应当若何取得？若何才气相符用地政策？光伏企业下一步怎么走？

01、“不改变原有地性子”

光伏项目突飞猛进的背后，需要大量的土地。

金杜状师事务所在2021年1月的一份研报指出，严酷根据划定以光伏阵列区所占面积解决建设用地审批手续的方式建设光伏项目，将大幅提高发电企业的用地成本，因此，要么选择沙漠、荒滩等未行使地开发，要么将光伏与草地、林地、农田等连系，建设互补共存的复合型光伏项目。

在已往数年间，复合型光伏项目用地政策出现由紧到松的趋势。

2017年9月《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》要求各地省级能源、河山资源主管部门研究提出内陆区光伏复合项目建设要求和认定尺度。在此基础上，对于相符内陆区光伏复合项目建设要求和认定尺度的项目，其光伏方阵在占用除*基本农田以外的农用地时无需解决转建手续，在保障农用地可延续行使的条件下可不改变原用地性子。

简朴来说，光伏电站中的差异建设项目，可以申请差其余土地性子。

中伦状师事务所王威状师撰文指出，在光伏复合项目建设中，变电站及运行治理中央、集电线路杆塔基础用地按建设用地治理依法解决建设用地审批手续；行使农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性子。

陕西宝鸡千阳县100MW光伏发电复合项目。图片泉源：隆基绿能官网

需要强调的是，对于复合型光伏项目来说，红线是“不改变原用地性子”。现在，各地出台的光伏复合项目用地划定除了对项目建设提出要求，都明确严禁泛起抛荒、撂荒等行为。

河南安阳县人民法院上传的一则裁判文书显示，2015年，某光伏电力公司租用了当地的食用菌大棚棚顶建设光伏项目，该大棚所在地大部门为耕地；2016年下半年，该光伏项目建成并网运营，但大棚内却未莳植食用菌，未搭设大棚的土地上也建有光伏方阵，且“下方杂草丛生，土地处于抛荒、撂荒状态”。据此，安阳县审查院对当地政府和自然资源局提起公益诉讼，法院*终认定两被告怠于推行监视治理职责的行为违法。

因此，在复合型光伏项目并网发电后，所在地的农业流动应当正常举行，形成“渔光互补”“农光互补”等；不能只剩下光伏电站，否则也属于违法使用土地。

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截图泉源：裁判文书网

用地正当性存在问题的结果，很可能是整个项目都要付之东流。

例如国电投子公司介入投资建设的漳浦绿领农业科技大棚光伏电站。该项目总投资12亿元，占地2000亩，2015年10月开工，2016年4月20日正式投产发电。但还不到3个月，该项目就因涉嫌非法占用土地遭到罚款并要求限期拆除。

锦天城状师事务所袁雯卿状师2021年9月撰文指出，凭证实务案例，岂论是违规占用耕地照样违规占用林地，都可能面临责令拆除、并处罚款的行政处罚；而且，纵然光伏电站项目属于当地政府招商引资项目或地方光伏扶贫项目，后期也可能由于用地正当性问题被责令拆除。

02、用地政策在收紧

光伏项目对于土地的需求在增进，地方用地政策则在收紧。

天下人大代表、阳光电源（300274.SZ）董事长曹仁贤就曾呼吁，“允许在生态红线局限内非焦点区域建设可再生能源发电项目。”2021年9月，生态环境部在回覆时示意，接下来将进一步明确包罗可再生能源项目在内的建设项目与生态珍爱红线的羁系关系。

截图泉源：生态环境部官网

不外，各地的相关政策趋势与曹仁贤的愿景南辕北辙，严禁占用种田和生态红线获得了进一步明确。

2021年11月2日，山东省自然资源厅下发《关于对光伏项目用地举行核查的通知》，要求核查光伏项目土地使用是否相符此前划定要求，是否推行项目建设方案和土地复合行使方案立案程序，*性建设设施是否取得正当建设用地审批手续，布设在农用地上的光伏设施是否存在硬化地面、损坏耕作层、抛荒、撂荒、影响农业生产等情形，而且要求克日起住手光伏项目用地占用耕地的立案事情。

今年2月9日，宁夏自治区人民政府对2015年印发的《关于规范新能源产业用地的通知》举行了三项修改，明确加上了“严禁占用*基本农田和生态珍爱红线”。

5月19日，特变电工子公司项目施工清表问题发生后，当地政府团结考察组已经亮相：“闻一知十，认真整改，坚决落实*严酷的耕地珍爱制度，守住粮食平安底线，维护好人民群众亲身利益。”

克日，一位光伏业内人士对时代财经示意，此前光伏项目建设历程中一些规范对照模糊，只需要获得村委、县政府等赞成就可以，现在上级部门进一步明确了用地规范。

5月25日，水利部印发了《水利部关于增强河湖水域岸线空间管控的指导意见》，要求光伏电站、风力发电等项目不得在河流、湖泊、水库内建设。

在何继江看来，这是对于新能源电站用地政策的进一步收紧，“建设水面光伏对于河流、湖泊的行洪、生态珍爱等到底有多大影响，这些需要举行科学评估，统筹治理，不应当一刀切。”

何继江还告诉时代财经，同样是使用农业用地，差其余省份完全纷歧样，耕地的产量纷歧样，蓬勃区域和落伍区域的用地成本也纷歧样，不能用单一的尺度去限制。

天风证券3月28日研报指出，当前中西部省份光伏电站土地租赁用度为200～300元/亩/年，但山东、江苏及河北部门区域可以到达700～800元/亩/年，甚至浙江某光伏竞价项目的土地租金飙至2500元/亩/年。

图片泉源：天风证券研报

今年3月，晶科能源（688223.SH）CEO陈康平就在果然场所示意，要增强光伏复合项目用地保障。他建议，国家层面出台支持光伏复合项目建设的税收优惠政策，明确光伏复合项目中光伏阵列的耕地占用税、土地使用税减免划定。

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